非诉行政案件的特点及执行中的若干问题
非诉行政案件专指对于具有执行内容的行政行为，具有起诉主体资格的公民、法人或其他组织在法定期限内既不向人民法院提起行政诉讼，又不履行行政机关作出的具体行政行为，行政机关向人民法院提出执行申请，由人民法院采取强制执行措施，对该具体行政行为进行执行的制度。根据《行政诉讼法》第66条的规定，我国现行的行政执行是以人民法院非诉执行为原则、以行政执行机关依法执行为例外的行政强制执行模式。而非诉讼行政执行案件作为人民法院支持和监督行政机关依法行政的一种重要手段，在市场经济日趋完善的今天，越来越起着重要的作用。现笔者对非诉执行案件的特点及执行中的若干问题加以探讨。
一、非诉执行案件具有以下特点：
1、非诉行政案件的执行机关是人民法院，而非行政机关。
对已生效且有执行内容的行政行为的执行，有三种情况，一是某些行政机关本身可以执行其具体权行政行为；二是某些行政行为行政机关和法院都可以执行；三是某些行政行为只有法院能够执行。
对这后两种情况，假如行政机关已申请了法院强制执行，则这种执行为非诉执行，执行的主体只能是法院，而不再是行政机关。
2、非诉行政案件执行的根据是行政机关作出的书面的行政文书，内容是行政文书确定的内容。
行政行为的种类有许多种，从形式上看既有书面的，也有口头的。在非诉执行工作中，能够作为执行根据的都具有书面形式。只有已形成了书面形式，执行内容才是确定的。对于申请执行的行政文书，行政机关都能或都应向法院提供较为完整的行政行为卷宗材料，以证明其合法性，以便人民法院的审查。
3、非诉行政案件的执行申请人是行政机关，被执行人只能是公民、法人或其他组织。
凡行政机关对具体行政行为没有强制执行权以及行政机关和人民法院对具体行政行为均享有强制执行权的，行政机关都可以申请人民法院强制执行。此外，法律、法规仅赋予行政机关对具体行政行为的部分强制执行权，对于未授权的部分，行政机关也应申请人民法院强制执行。
在某些特定情况下，受益的利害关系人可能会对执行问题比较迫切或关注，但一般其会要求行政机关申请法院强制执行。实践中还未发现一般公民作为申请人申请执行非诉执行案件的。
4、非诉行政案件的执行前提是公民、法人或其他组织在法定期限内，既不提起行政诉讼，又不履行具体行政行为所确定的义务。
一般情况下，人们将可以申请执行的行政行为表述为“生效的行政行为”。但这种表述是不确切的。行政行为一般成立即生效，并且，现行法律规定，诉讼期间不停止具体行政的执行。假如行政机关自己有执行权的话，一般行政机关仍可以执行其具体行政行为。但对非诉执行来说，行政机关申请法院强制执行其具体行政行为，假如还没过起诉期限的话，法院是不会、不能受理其申请的。必须在行政相对人超过起诉期限后，法院才会受理行政机关的申请，确定执行非诉行政行为。此处所指的“生效”表述的确切意思实际上是“确定生效”或“不可抗辩地生效”。
5、具体行政行为具有可执行内容，该内容必须以行政文书的方式明确表示。
并不是所有的具体行政行为都有可供执行的内容，能够申请法院强制执行的具体行政行为必须有可供执行的内容。可供强制执行的对象包括对物（包含金钱）的执行和对行为的执行两大类，非诉执行不包括对人身的执行。这是因为根据现行法律规定，限制人身自由的强制措施只能由公安机关行使，而公安机关对限制人身自由有独立的强制执行权。所以，法院能够强制执行的内容只能是对物或行为的强制执行。
非诉执行对物进行执行最常见的就是对于金钱的执行，如行政征收与罚没款物，对其他物的执行如拆除违章建筑或强制拆迁等等，则纯粹是对物的执行。
非诉执行对行为的强制，如某行政机关命令某人必须在一定期限内完成某行为，但该人拒绝完成该行为，在不能进行代执行的情况下，法院可以采用执行罚或让某人承担刑事责任的办法，强制该人完成该行为。
6、行政机关须在法定期限内向法院提出执行其具体行政行为的申请。
正如行政相对人须在法定期限内提起行政诉讼一样，行政机关申请执行其具体行政行为的，也必须在法定期限内向法院提出申请。
二、非诉行政案件执行中的若干问题：
非诉行政案件的执行工作已开始了十多年，各地执行工作中虽然做法各异，碰到了各种各样不同的困难或问题，但是总体来说非诉执行工作能够有条不紊地开展。现笔者就笔者认为应当注意的几点问题谈一下看法。
1、人民法院对非诉行政案件合法性的审查，应当以卷宗审查为主，必要时举行听证程序。
人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当在30日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定。
人民法院在对申请执行的行政行为进行审查时，应当以卷宗审查的方式为主。实践中，行政机关申请执行的非诉行政行为都有行政文书及相应的卷宗材料。由于行政相对人未对其提起诉讼，可以推断，行政相对人对该行政行为是服从的，只是未履行。但法院仍应对该行为进行审查。因为推定服从并不意味着合法。法院在对行政行为卷宗审查时，既要审查行政行为认定的事实是否清楚，证据是否确实充分；又要审查上述事实与法律、法规规定的事实是否完全相符，即查明上述事实是否是法律要件的事实；同时，还要审查行政机关作出行政行为的程序是否符合法律、法规规定。只有经过如此全面的审查，才能确定该行为是否应裁定予以执行。当然，法院在审查行政行为合法性的同时，还会审查诸如行政相对人是否已超过了诉讼期限不起诉、行政机关是否在法定期限内向法院提出申请等等内容。这些是常规内容，笔者不再赘述。
在卷宗审查的过程中，假如发现有疑问，或者有可能裁决不予执行行政行为，此时，应当起动听证程序，由法院询问当事人相关问题，并允许双方当事人进行抗辩。最后，法院再行裁决。
并不是对所有的非诉执行案件都有必要进行听证。对所有的非诉执行案件全部进行听证，既没法律规定，也不必要。现实中，往往是在卷宗审查的过程中，发现有问题，法官有疑问，才会起动听证程序。
2、在执行受到阻碍的情况下，可以适当引入异地执行制度，必要时，可以动用行政集体的执行力量。
本地法院在行政审判中，囿于行政审判外部环境，曾经成功地实行了异地审理制度，将某基层法院有管辖权的案件，依据行政诉讼法的规定，移交辖区内其它基层法院审理。这有力地排除了地方行政（甚至包括党政）的干预，保证了案件实体审理结果的公正，也使当事人更加相信行政审判的结果。在非诉执行工作中，也曾出现过类似问题。在行政机关申请强制执行后，地方党政人员向法院施加压力，干预执行，或无原则地出面协调。某些法院领导也不能顶住压力，往往会屈从于这些外来压力。在科层制的管理体制下，这种现象本来难以避免，某些领导屈从于外来压力，也无可厚非。
因此，在非诉执行工作中，引入非诉执行案件异地执行制度很有必要。对于那些有可能有干预或已受到干预的非诉执行案件，在立案时，由行政机关提出申请或由原承办法院将案件移交上级法院指定管辖，将会收到与行政案件异地定理一样的效果。
3、被执行人的执行能力，应由申请人提供证据。
某些行政机关在提起非诉执行后，往往会“专等”法院执行结果，而对于需要其配合的事项不主动配合。当执行结果不如意时，其还会怪罪法院执行不力。其实，比如对于金钱执行来说，对于被执行人是否有被执行能力，这是行政机关应当举证的问题。行政机关就被执行人有无被执行的金钱或实物承担举证责任。当然法院也有查明的义务。在行政机关在一定的期限内，不能举证证明被执行人的财产状况，法院又查不到被执行人的财产的情况下，法院应果断中止执行。
4、在行政文书中，应明确告知相对人，假如不主动履行行政行为确定的内容，如果申请法院强制执行，其有可能承担的后果。
实践中，经常发生对于一些小额的行政处罚，行政机关没有即时的强制执行权，相对人又拒不缴纳的情况。此种情况下，相对人对该行政行为不予尊重和重视，既不起诉也不履行。而行政机关申请法院强制执行似乎没大必要－－行政行为确定的内容，连申请执行费用都不够。比如某些卫生处罚，罚款数额只有10元、20元或50元。
笔者认为，无论涉及数额大小，都是国家行政的体现，都应当得到执行。此时，可以采用如下的方式：
无论涉及金额大小，行政行为时均在行政文书上明确告诉行政相对人，假如行政相对人不主动履行行政行为确定的内容，那么，假如行政机关申请法院强制执行，被执行人有可能额外承担法院的强制执行费用，比如写明申请执行费用100元，其它实际执行费用若干。由此，可以促使行政相对人进行“经济效益”分析，促使其主动履行行政行为确定的内容；假如行政相对人对行政行为不服，也可促使行政相对人积极行使诉权；此种告知，还可以防止法院执行费用旁落。
5、在执行过程中可以引入调解机制，但一定要在法院的监督与审查之下进行，绝不能将已生效的行政行为和法律当儿戏。
在非诉执行工作中，已普遍地引入了调解机制。在不违背法律、法规的情况下，根据案件的具体情况，确定最终的执行内容，这类似于民事中的执行和解制度。但在实践中，我们也发现，某些行政机关在非诉执行中，只是把法院当“枪”使，把法院介入执行当作与被执行人讨价还价的筹码。如某机关应当向被执行人征收50万元的国有土地使用费，在向法院申请强制后，又与被执行人达成“协议”，协商被执行人缴纳土地使用费15万元了事。法院认为他们之间的协议无效，裁定被执行人继续缴纳下剩费用，防止了国有资产的流失。
非诉执行工作中的和解与调解，涉及到行政行为的效力问题，实践中还处在探讨阶段。法院在非诉执行工作中，一定要注意当事人和解的内容，切不可为了结案，而违背法律、法规的的原则和精神和解与调解。
主要参考书目：
1、罗豪才主编《中国行政法》教程，人民法院出版社1996年版。
2、《建立非诉行政案件异地执行方式之我见》，倪宝忠，载于中国法院网。
3、《关于对人民法院非诉行政执行案件的几点认识》，曹震宇，载于中国法院网。
4、《浅论行政非诉执行案件的复议权》佚名，载于http://law.dxcheng.com。
5、《试论行政裁决的司法审查程序》，刘华菊、侯慧娟：2002年3月《行政论坛》。
6、《对行政诉讼困境的宏观思考》，陈有西，1993年第4期《行政法学研究》。
7、张树义主编《中国行政诉讼法学》，时事出版社1990年版。
8、林莉红主编《行政诉讼法学》，武汉大学出版社1999年版。
(作者单位：山东省济宁市中级人民法院)