获刑官员逍遥“狱”外 “保外就医”缘何屡屡走样
2014年02月07日 13:10:54 来源：《瞭望》新闻周刊
违规保外就医严重妨碍了刑罚的正确执行，破坏了司法公正，损害了法律的权威性，不利于社会和谐稳定
2014年1月8日，司法部部长吴爱英在北京召开的全国司法厅（局）长会议上表示，要深化狱务公开，进一步健全完善减刑假释保外就医依法公开制度。
近年来，一些罪犯利用法律法规存在的漏洞，以“保外就医”的名义逍遥“狱”外，出现“一保到底”或“保而不医”的现象。
“监外执行是指被判处有期徒刑或者拘役的罪犯，由于出现了法律规定的情况，且适用监外执行没有社会危险性而采取的变更执行方法。”北京市监狱管理局刑罚执行处处长潘开元接受《瞭望》新闻周刊记者采访时说，“保外就医是监外执行的一种。被判处有期徒刑或拘役的罪犯因患有严重疾病，经有关机关批准取保在监外医治。”
“根据法律规定，被判处有期徒刑或者拘役的罪犯有下列情形之一的，可准保外就医：身患严重疾病的；身体残疾、生活难以自理的；年老多病，已失去危害社会可能的。”潘开元介绍。
在上海财经大学法治与发展研究中心主任麻国安教授看来，保外就医保障了监狱里的罪犯接受治疗的权利，是一种制度关怀，这也体现了对人的生命的尊重。
然而，这种彰显司法文明与人道主义的制度，在执行中却因可操作空间太大而屡屡走样，最终反过来伤害了制度本身。那么，到底是哪个环节使保外就医异化为一些罪犯逍遥“狱”外的渠道呢？
逍遥“狱”外
2009年7月30日，广东省江门市原副市长林崇中因受贿罪，被判10年刑，但就在法庭宣判当日，他却从法院直接回了家。这源于他花了不到10万元钱，通过买通看守所所长、医生等人违规获准“保外就医”。在监外逍遥了一年多，直至2011年初省检察院对林崇中被违法暂予监外执行一案进行立案侦查，他才被收监。
又如广东省电白高考舞弊案主犯陈建明被判徒刑8年后，以蹊跷的保外就医，长达8年之久，当地法院、公安等部门均不知其所踪；因受贿和贪污被判刑5年的潮州市人民政府原副秘书长刘益民，在不符合保外就医的条件下，一样成功“保外”，等等。
2011年3月19日发布的《最高人民检察院工作报告》显示，仅2010年，我国检察机关就纠正不符合保外就医条件、程序或脱管漏管555人。
2013年3月10日，在十二届全国人大一次会议上，最高人民检察院检察长曹建明在工作报告中介绍，五年来，检察机关开展保外就医、职务犯罪罪犯刑罚变更执行等专项检查，纠正减刑、假释、暂予监外执行不当52068人。
与普通罪犯相比，在保外就医中，获刑官员占有相当比例。“获刑官员之所以容易获取保外就医这一特殊通道，在于官员在位时广织关系网，具有深厚的人脉，更具备利用先前的各种资源造假的条件。”北京大成律师事务所杜立元律师接受本刊记者采访时说。
“获刑官员一般都是职务犯罪或经济犯罪，没直接受害者紧盯着。”在杜立元看来，“如果他们保外就医低调些，被发现的几率极小。”
除一些获刑官员把保外就医当成逍遥“狱”外的一个渠道，也有其他类型的罪犯钻此空子，有的甚至造成极严重的后果。比如大连市“黑老大”邹显卫，因犯故意杀人罪被判处死缓，后通过买通监狱长等手段获准保外就医，结果出狱后再次酿成血案，最终被判处死刑。
审批流程过简
目前，各地监狱办理保外就医的依据，主要是1990年12月31日司法部、最高人民检察院、公安部联合发布的《罪犯保外就医执行办法》及其附件《罪犯保外就医疾病伤残范围》。
在杜立元看来，这个部门规章已颁行二十多年，受当时立法水平所限，有些规定过于原则，缺乏操作性。而且，在其上位法《刑事诉讼法》和《监狱法》都已作出修订的情况下，该办法至今未作修订，未能与上位法紧密衔接，使保外就医在提请、鉴定、审批、移交、考察和监督环节上都存在问题。
“根据《罪犯保外就医执行办法》规定，监狱讨论罪犯是否保外就医时，检察院（组）人员只是列席参加。”杜立元说，“上报罪犯保外就医的手续时，尽管将副本送给担负检察任务的派出机构，但仅是告知备案。”
“从这一程序不难看出，对罪犯决定是否保外就医，监狱本身就有决定权，检察系统的监督权相当有限。”杜立元说。
这些问题已引起高层的重视。2013年1月1日起正式实施的新刑诉法对暂予监外执行决定程序进行了修改。第二百五十六条规定，决定或者批准暂予监外执行的机关应当将暂予监外执行决定抄送人民检察院。人民检察院认为暂予监外执行不当的，应当自接到通知之日起一个月以内将书面意见送交决定或者批准暂予监外执行的机关，决定或者批准暂予监外执行的机关接到人民检察院的书面意见后，应当立即对该决定进行重新核查。
“新刑诉法出台后，在一定程度上加强了检察机关对监狱系统批准暂予监外执行的制约，但缺乏明确的实施细则，效果有待观察。”杜立元说。
“罪犯保外就医的病残情况，应符合《罪犯保外就医疾病伤残范围》的规定。”潘开元说，“下列罪犯，根据法律规定不准保外就医：一是被判处死刑缓期二年执行的罪犯在死刑缓期执行期间的；二是罪行严重、民愤很大的；三是服刑期间自伤自残的。”
但在麻国安看来，《罪犯保外就医疾病伤残范围》也漏洞颇多。“尽管列举了30类可准予保外就医的病残情况，但对于严重程度的指标，许多疾病伤残未列出。而其中第三十种情况‘其他需要保外就医的疾病’规定，使执行者的自由裁量权过大，更是为违法操作提供了极大的空间。”
“新刑诉法中的伪证罪，只惩罚在刑事诉讼中医生出具的假鉴定，但对于在审判之后的保外就医中的造假者，尚未有明确的法律规定。”麻国安说，“这个法律盲区，更助长了个别不良医生虚假鉴定的胆量。”
监督环节薄弱
从以往大量案例来看，违法保外就医乱象频生，除审批流程漏洞较多外，事后监督乏力，也是事实。
“对于暂予监外执行的罪犯，根据《罪犯保外就医执行办法》第十条规定，‘由取保人领回到当地公安机关报到。’然而，保外就医是一项严肃的执法活动，在当地公安机关尚未接收的情况下，将管理权完全交给取保人，容易造成管理上的脱节，使罪犯处于漏管状态。”杜立元说。
山东省成武县人民检察院检察官吴三军对保外就医监督薄弱感触颇深。“根据法律规定，法院决定保外就医或在刑罚执行过程中需要保外就医，应将《暂行监外执行决定书》抄送检察院和罪犯居住地的公安机关。但在实践中，决定机关却很少与罪犯居住地的公安机关联系，被决定保外就医的罪犯出监后，又不主动到派出所报到，罪犯释放后很容易脱管。”
“按照法律的规定，保外就医人员疾病痊愈刑期尚未满的应当及时收监，但实践中公安机关限于人手少，难以对此定期不定期进行复查，这就使一些罪犯虽已痊愈，却难以收监执行。”吴三军说。
“‘取保’是罪犯保外就医工作中的必备环节。办理取保手续的目的，就是要求保证人对保外就医罪犯尽管束教育之责，保证保外就医罪犯遵纪守法。”在麻国安看来，“我国刑诉法对服刑罪犯保外就医是否需要保证人、保证人的条件与义务及法律责任均没有作出规定。”
“由于法律对未尽义务的取保人，并没有规定相应的法律责任，这导致了实践中有相当一部分取保人只保不管，使保外就医罪犯失去制约。”麻国安说。
如何扎紧篱笆
多位受访专家认为，要抑制违规保外就医现象的发生，必须不断健全和完善相关的法律制度。
“保外就医在执行过程中，遇到两个比较突出的问题。”潘开元说，“一是1990年制定的《罪犯保外就医执行办法》，已使用20多年，社会发展变化很大，已不适应形势需要。二是《罪犯保外就医执行办法》是由司法部、最高人民检察院、公安部签发，其中缺少了最高人民法院，执行起来部门之间的操作标准和衔接上容易遇到障碍。这需要尽快修订完善保外就医相关的配套制度。”
针对保外就医执行中存在的问题，麻国安认为，除了进一步推动司法公开外，检察机关、公安机关和司法行政机关要定期或不定期召开联席会议，互通信息，对存在的问题及时沟通，协商解决，密切配合，防止脱管漏管现象发生。
“应做到将相关裁定文书在网上公开，增加一个公示环节，对拟保外就医的罪犯进行公示，以便公众和检察机关进行监督。”麻国安说，“有条件的监狱和公安机关，应该充分利用现代科技手段，将保外就医纳入微机管理，与派驻检察机关微机连网，实行动态管理和动态监督。一旦发现不再符合保外就医条件，要及时对罪犯进行收监处理。”
“加大事后惩戒力度，凡是参与合谋骗取保外就医的人员，均以律治罪，加大违法犯罪的成本。”麻国安建议。
“保外就医制度的完善是一项系统工作，需要在各个环节上进行周密设计，做到每个程序都有法可依、有章可循，以避免权力寻租。”杜立元说，“应对保外就医鉴定人资格、鉴定程序、鉴定书内容、虚假鉴定的法律责任等作出规定，一旦发现鉴定人违法操作，严惩不贷。”
“应当建立鉴定医师准入制度和从业医师培训制度，完善违法鉴定刑事追责制度，将伪证罪的适用范围扩大到审判以后的阶段。”杜立元建议。
杜立元说，“应进一步明确罪犯保外就医疾病伤残范围和标准，将那些在现有医疗水平下已经能够得到较好治疗的疾病，从保外就医的范围里删除。”
“此外要严格规定取保人的民事、行政、刑事责任。”杜立元还建议，“当监狱或公安机关考察保外罪犯发现其擅自外出或下落不明时，取保人不提供任何线索的，应当承担相应责任。”
在杜立元看来，从长远计，有必要将保外就医的批准程序由现行的行政程序改成司法程序，变由监狱单方面决定保外就医为由中立的法院来裁决。在执行和监督程序上，切实加强检察院的监督权，从而有效地堵住保外就医这条罪犯逍遥“狱”外的渠道。
□记者李松