土地承包经营调解与仲裁制度评析

作者：北京振邦律师事务所所邹伙发律师

我国于2010年正式开始实施《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，最高人民法院又发布了相关的司法解释，力图对土地承包经营纠纷的调解与仲裁程序进行进一步的完善。立法者力图通过设立仲裁制度来调节与稳定农村的土地承包经营关系，但是从现实来看，并不容乐观。

从仲裁制度与正式司法制度的区别来看，通过其来解决纠纷具有非官方性、效率性、专业性的几大特征，当然公正性也在其考虑范围之内。我国现行的《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》与传统上的仲裁有着很大的区别。单从程序上来看，其并没有体现仲裁的效率性特征。我国仲裁法第九条规定：“仲裁实行一裁终局的制度。裁决作出后，当事人就同一纠纷再申请仲裁或者向人民法院起诉的，仲裁委员会或者人民法院不予受理。”但土地承包经营调解与仲裁法第四十八条规定：“当事人不服仲裁裁决的，可以自收到裁决书之日起三十日内向人民法院起诉。逾期不起诉的，裁决书即发生法律效力。”这说明对仲裁结果不满的，仍可以进入正式的司法程序，而且两审终审的审级利益并没有被剥夺。

之所以设立独立的土地承包经营调解与仲裁制度，就是考虑到农村土地承包经营的复杂性，希望由熟悉农村土地情况的人士而非脱离农村生活实践的法官来解决纠纷。这从仲裁委员会的人员构成也能看出来。该法第十三条规定：“农村土地承包仲裁委员会由当地人民政府及其有关部门代表、有关人民团体代表、农村集体经济组织代表、农民代表和法律、经济等相关专业人员兼任组成，其中农民代表和法律、经济等相关专业人员不得少于组成人员的二分之一。”在确保其专业性的同时，也要保证其公正性的实现。特别是在农村土地承包经营纠纷很多情况下涉及基层政府的情况下更为重要。该法将因侵害农村土地承包经营权发生的纠纷纳入了调解与仲裁的范围，意味着公权力机关可能成为仲裁的被申请人。但是现实情况是调解与仲裁委员会的组织被政府操控，特别是该法第第五十二条的规定：“农村土地承包经营纠纷仲裁不得向当事人收取费用，仲裁工作经费纳入财政预算予以保障。”虽然可能减轻了当事人的负担，但使仲裁委员会的运作在财政上完全操于政府之手，很难体现其公正性与独立性。

由此观之，设立土地承包调解与仲裁制度确实是解决土地纠纷的有益尝试，但是其制度设计上存在很大缺陷。仲裁制度的优越性并未得到体现，也没有能克服现行司法体系的缺陷。该法第二条还明确规定“因征收集体所有的土地及其补偿发生的纠纷，不属于农村土地承包仲裁委员会的受理范围，可以通过行政复议或者诉讼等方式解决。”则该制度在现实中所能起到的作用仅相当于发挥了一审法院的事实调查功能，节约了司法体系运行的成本。对于解决广泛的土地权益纠纷，所能起到的作用还是微乎其微。只有另辟蹊径，改革现行的土地诉讼法制，通过设立土地法院等方式，建立一个公正的独立的且具有专业性的司法机构，也才能公正效率地解决土地权益纠纷。